Ley 13/2018, de 28 de diciembre, de caminos públicos y rutas senderistas de Mallorca y Menorca
El pasado 29 de diciembre se publicó en el Boletín Oficial de las Islas Baleares (en adelante, “BOIB”) la Ley 13/2018, de 28 de diciembre, de caminos públicos y rutas senderistas de Mallorca y Menorca (en adelante, la “Ley de caminos públicos y rutas senderistas”).
Esta ley, que entró en vigor el día siguiente de haberse publicado en el BOIB (esto es, el 30 de diciembre de 2018), tiene por objeto, por un lado, establecer el régimen jurídico (planificación, proyección, financiación, construcción, modificación, conservación, explotación, uso y defensa) de los caminos públicos de Mallorca y Menorca y, por otro lado, regular aspectos relativos a las llamadas “rutas senderistas” (entre otros, su selección, homologación e integración en el Registro de rutas senderistas).
Según se señala en la Exposición de Motivos, la labor de esta ley, por un lado, de revalorizar, defender y proteger la red de caminos públicos y, por otro lado, de implantar una nueva red de rutas senderistas, responde a una nueva demanda de actividades deportivas senderistas y educativas medioambientales.
Ahora bien, nótese que la respuesta legislativa a esa demanda de ocio posiblemente no hubiera sido tan controvertida si las rutas senderistas se diseñaran únicamente sobre caminos públicos. No obstante, como ahondaremos a continuación, esta ley prevé que la articulación de las rutas senderistas pueda realizarse incluso sobre vías privadas, en cuyo caso se contará con el acuerdo de la propiedad de los terrenos o bien, en ausencia de aquél, por la vía expropiatoria.
A continuación pasamos a analizar las principales novedades que han sido introducidas por Ley de caminos públicos y rutas senderistas.
a) Sobre los caminos públicos
En cuanto a la regulación de los caminos públicos, con carácter general, esta ley tiene como fin el impulso de la recuperación, catalogación, registro, defensa, protección, vigilancia, conservación, mantenimiento e integración en el entorno de la red de caminos públicos.
Son caminos públicos según esta ley cualquier tipología de camino de dominio público que no sólo incluye la vía de comunicación en sí misma, sino también los elementos que -siendo igualmente de dominio público- le son inherentes para su finalidad. También se establece una zona de protección, como hace la legislación de carreteras, de 3 metros a cada lado del camino.
Con respecto a la acción pública en defensa de la titularidad del camino, se ha ampliado el derecho al ejercicio a cualquier persona física o jurídica, pública o privada, que se encuentre en plenas facultades de sus derechos civiles y políticos. Asimismo, en el supuesto de que la acción pública se ejerza por un particular o entidad privada con la oposición o inacción de la administración presuntamente titular del camino, se ha establecido una compensación que alcanza al cuádruplo del importe de las costas procesales, que se cobrará de la administración a quien se atribuya la titularidad del camino.
En cuanto a la desafectación de los terrenos de dominio público viario, se elimina cualquier posibilidad de que se pueda dar la desafectación tácita por el transcurso del tiempo.
En relación con las permutas y mutaciones demaniales, se permiten con los trámites de desafectación previos y con la nueva afectación previstos en la legislación de patrimonio de los entes locales. Asimismo, se permite la permuta motivada por un cambio de trazado del viario siempre que se justifique convenientemente la idoneidad y la mejora del trazado alternativo respecto del antiguo, y requiriéndose un informe preceptivo del consejo insular -que será vinculante- para las vías que afectan a rutas senderistas de carácter insular.
Con referencia al expediente de investigación, recuperación de oficio y delimitación y amojonamiento, se establece, como principal novedad, que el consejo insular, en caso de vías municipales de interés supramunicipal, pueda iniciar los expedientes de investigación de oficio en caso de que el ayuntamiento no actúe.
También se fija la obligatoriedad de que cualquier reclamación sobre la titularidad de los caminos municipales se tiene que comunicar por el ayuntamiento demandado al consejo insular para que este pueda cooperar con el ente municipal en la defensa de la titularidad pública o, incluso, asumir su defensa si el ayuntamiento no lo hace.
Esta ley regula también el procedimiento para la aprobación y redacción de los catálogos municipales de los caminos públicos, procedimiento que prevé informe del consejo insular y un trámite de audiencia pública. La finalidad de estos catálogos es aportar las pruebas que fundamenten el carácter público de los caminos, relacionar todos los caminos públicos municipales y determinar, además, los caminos públicos o privados que tienen interés patrimonial o senderista. En todo caso, es un documento meramente informativo y de control de los caminos públicos, sin que se pueda asimilar a los catálogos urbanísticos. Los ayuntamientos tienen un plazo máximo de cuatro años desde la entrada en vigor de la ley para redactar los catálogos, pudiéndose subrogar el consejo insular en las competencias municipales de redacción y aprobación de los citados catálogos en caso de inactividad de los ayuntamientos. Los caminos catalogados como públicos tienen que ser inscritos posteriormente en el Inventario de bienes municipales y también se inscriben en el Registro insular de caminos públicos creado por esta ley y que tiene carácter meramente informativo de los caminos públicos de la isla, estando disponible para la consulta pública. Igualmente, el consejo insular puede requerir a los ayuntamientos que cataloguen las vías municipales de interés supramunicipal.
Con respecto a los instrumentos de ordenación territorial, con el fin de ordenar la estructura de la red insular de caminos públicos, esta ley prevé la elaboración y aprobación por el consejo insular del Plan Director Sectorial de Caminos. El objeto de este plan es definir una red sistemática de caminos de ámbito supramunicipal, que se concibe como un sistema estructural complementario a la red de carreteras. Podrán, asimismo, redactarse planes especiales de caminos, que se configuren como instrumentos de desarrollo del Plan Director Sectorial de Caminos. A los efectos de lo que prevé la legislación en materia de ordenación del territorio y urbanismo, la aprobación de los planes directores sectoriales y de los planes especiales de caminos lleva implícita la declaración de utilidad pública (a efectos expropiatorios) de los terrenos necesarios para ejecutarlos. Alternativamente, la disponibilidad de los terrenos puede derivarse de la alienación o cesión voluntarias de las personas titulares, de convenios de colaboración u otros mecanismos válidos en derecho.
Finalmente, cabe señalar que esta ley insiste en que el tránsito no motorizado (a pie, en bicicleta o a caballo) por los caminos públicos es de uso general, libre y gratuito, si bien podrán establecerse limitaciones especiales al uso cuando así se exija, por ejemplo, por motivos de protección ambiental o ejercicio de las actividades agrarias o forestales.
b) Sobre las rutas senderistas
Como avanzamos y exponemos a continuación, mayor controversia plantea la novedosa configuración de las rutas senderistas.
En efecto, ya la propia noción de ruta senderista -aun cuando más precisa respecto de la definición ofrecida en la propuesta inicial de la ley- presenta un alto grado de indefinición y, por ende, de incertidumbre. Así, son rutas senderistas según esta ley las “rutas excursionistas”, que deben “pasar preferentemente por caminos o fincas públicas”, y que responden a “un objetivo temático o específico y que integra elementos como la señalización, el pernoctar, la dificultad del trazado, los usos admitidos o los lugares de interés vinculado, entre otros”. Asimismo, se establece que las rutas senderistas “han de contribuir a la dinamización económica de las fincas, con la implantación de usos y actividades compatibles que generen rentas complementarias”.
De esta forma, nótese, las rutas senderistas pueden configurarse no solo por caminos o fincas públicas, sino también por itinerarios privados.
En cuanto a la constitución de las rutas senderistas, la iniciativa de su diseño y ejecución corresponde al ayuntamiento para las rutas de ámbito local o al consejo insular para aquellas de interés supramunicipal. Los particulares podrán colaborar mediante la suscripción de convenios, que conllevará ventajas para las propiedades firmantes (por ejemplo, el otorgamiento preferente de ayudas o subvenciones) y cuya duración no podrá ser inferior a diez años.
Ahora bien, en el supuesto de que la ruta senderista pase por itinerarios privados, esta ley prevé que “se contará con la autorización de las personas propietarias de los terrenos y, si procede, de las personas titulares de la explotación agraria”. A tal fin, se regula la suscripción de los ya mencionados convenios. No obstante, debe señalarse que la firma de dichos convenios solo es una posibilidad, pues esta ley prevé que, en todo caso, la aprobación de los planes especiales o proyectos de rutas senderistas, cuando obtienen por el consejo insular la homologación provisional, lleva implícita la declaración de utilidad pública a efectos expropiatorios de los terrenos necesarios para ejecutarlos.
Como se observa, al otorgar a los planes especiales de rutas senderistas la naturaleza de planes de ordenación territorial urbanística, el legislador considera implícita la existencia de una utilidad pública (a efectos expropiatorios) en la homologación de dichas rutas. Pues bien, mientras que resulta habitual y pacífica la existencia de una utilidad pública respecto de la ejecución de caminos públicos -pues pretenden cubrir necesidades de acceso y comunicación de áreas rurales o de núcleos de población-, la declaración de utilidad a efectos expropiatorios resulta verdaderamente llamativa respecto de las rutas senderistas pues estas, como decimos, parecen responder a meras expectativas de recreo. Ello, sumado a la incertidumbre creada respecto de la propia definición y alcance de estas rutas senderistas, justifica que exista cierta inquietud acerca del uso que vaya a darse de esta figura.
Finalmente, esta ley crea el Registro de rutas senderistas, donde se inscribirán las rutas senderistas homologadas por el consejo insular. Este registro será de consulta pública y accesible telemáticamente.
Desde Araújo&Benetti hemos ya asesorado a diversos colectivos acerca de las importantes implicaciones jurídicas de esta nueva ley.
El contenido de la presente Alerta tiene carácter meramente informativo. Cualquier decisión o actuación basada en su contenido deberá ser objeto del adecuado asesoramiento profesional.